疫情过后,如何推动常态化社区人口数据采集?

2020-03-27 中国安全保卫网内保防控 正文


  2020年新年伊始,一场突如其来的新冠肺炎疫情改变了中国春节的传统节奏。传染性极强的新冠肺炎疫情,对人民健康构成了重大威胁,严重影响了社会经济秩序的正常运作。尽管疫情尚未结束,但这段时间疫情防控的实践已经表明,在我国当前城镇化快速发展、人口高强度流动的背景下,及时有效地获取高质量、精细化的人口数据,对打赢这场抗疫防疫战,有效应对未来突发公共卫生事件,都有着十分重要的意义。本文通过回溯疫情暴发以来疫情防控中人口数据采集实践,借鉴国内外人口数据采集经验,以构建社区维度的常态化人口信息采集机制为导向,结合当前我国人口数据采集工作的现状和不足,提出若干思考与建议。

  一、常态化社区人口数据采集的必要性和可行性

  随着城镇化的快速发展,人口的高度流动性已成为中国社会经济发展的一个显著特征。事实表明,新型冠状病毒肺炎的感染者数量和人口流动量有着极强的正相关关系。在本次疫情防控工作中,控制人口流动是关键措施。因此,在剧烈人口流动背景之下,

  常态化、共享式的人口数据采集机制,精准快速地获取高质量、精细化的实时人口信息,可在疫情预警、精准防控乃至整个国家的社会治理和城乡规划等方面发挥重要作用。这主要表现在两个方面。

  第一,常态化社区人口数据采集对于精细化公共资源配置和智慧化城市治理至关重要。

  空间中的“人”是解决一切问题和落实各项规划的关键。构建社区维度常态化的人口数据采集机制,可及时有效地提供实时准确的人口数据,继而通过对人口规模、人口结构、人口分布等人口信息的分析处理与可视化,助力公共服务资源的精细化配置,改变传统的数据汇总和城市治理模式,在人员有序流动中支撑日常的治理服务工作。

  第二,常态化社区人口数据采集可在非常时期为居民自我防控以及政府应急管理等提供有力的科学支撑。

  人口数据采集和可视化是疾病防控机制不可或缺的重要部分。在突发公共卫生事件时,社区层面常态化的人口数据采集系统可以及时提供准确的人口信息,可视化分析人口出行轨迹数据,在较小的时空间尺度上为识别疫情、预防疫情提供实时动态信息,为居民提供相对安全的日常时空间行为规划,优化个人出行通勤、提高自我防控能力;同时也有利于流行病学调查,提高政府部门突发事件应急管理服务能力。

  事实上,从全国各地疫情防控的实践来看,人口流动数据的收集、分析与应用和人口信息引导下的社区防疫机制在防疫中发挥了重要作用。

  一方面,收集、分析和可视化人口流动数据为此次战“疫”提供强有力的信息支撑。充分运用大数据分析技术,融合多源数据,及时发布流动人口在各级空间尺度的规模分布,推送特定时间节点的城市间人口流动网络,动态模拟与预测疫情传播趋势,对疫情重点防控区域进行初步判断,为感染人群流动监测、感染风险预警提供了强有力的信息支撑。

  另一方面,社区是此次防疫中人口信息采集、传送和应用的重要力量。社区利用其“网格治理”模式,通过“网格员”联络各个网格内的家庭,实施居民时空流动轨迹信息登记,及时掌握居民的行动轨迹和健康状态,为各地精准疫情防控与应急服务调配提供科学依据。目前,广大基层社区在防疫过程中形成的运行较为顺畅的工作流程,可为常态化社区人口信息采集奠定坚实的工作基础。

  二、常态化人口数据采集的国际经验

  目前在大多数发达国家人口普查仍是基本的人口数据采集途径,但由于人口普查往往间隔时间较长、数据时效性较弱,无法及时有效地掌握人口变动信息。而且,人口普查消耗人力、财力巨大,民众的调查配合度越来越低,“普查”逐渐丧失其普遍性。为应对日益增长的高质量人口数据需求,发达国家普遍呈现利用行政登记数据进行常态化采集的发展趋势。

  美国采用社区“滚动式调查”结合各类行政登记数据的方式提高人口数据统计的时效性。

  同中国一样,美国人口普查也存在短表和长表,短表以核算人口数量为主要目的,采集信息较少,但普遍性较高,长表从出生、死亡、迁移、工作等多方面采集较为详细的人口信息,仅抽取六分之一的人口填写。从1996年开始,美国国家统计局启动“美国社区调查”(American Community Survey)计划,该计划以网上填写问卷的方式,每年对约300万个美国家庭进行月度人口数据采集,10年即可覆盖美国3000万个家庭,约占全美家庭数量的四分之一。从2010年开始,“美国社区调查”数据已经完全替代了长表数据,成为各级政府治理、商业活动开展的最主要人口数据基础。

  美国国家卫生统计中心(National Center for Health Statistics)通过国家人口统计系统(National Vital Statistics System)来搜集人口出生、死亡的动态变化信息,国家税务局数据(Internal Revenue Service)通过比较前一年家庭报税地点(县或州)和当年家庭报税地点来推算国内的人口迁移,美国公民与移民局(U.S。 Citizenship and Immigration Service)搜集国际移民数据,这些数据覆盖范围较广、披露程度较高,与人口普查数据相互补充,共同构成了美国常态化人口数据采集系统。

  欧洲国家的人口数据采集方式较为多样化,但多数国家依赖于行政登记数据。

  与美国类似,德国、波兰、瑞士、西班牙、意大利、捷克、荷兰、比利时、斯洛文尼亚、拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛等国家也采用搜集行政登记和人口普查数据相结合的方式。北欧四国(挪威、芬兰、瑞典、丹麦)以及奥地利则已完全将行政等级数据统计化,统计局可以将不同部门的行政登记数据结合并汇总,实现每年一次人口普查数据的更新。法国采用“滚动式调查”的方式,而英国、爱尔兰和葡萄牙则依旧采用传统的人口普查来获取人口数据。

  三、中国人口数据采集的现状与不足

  第一,与全球大多数国家一样,人口普查是中国常住人口数据采集的重要方式,但是时间跨度大,无法实现常态化常住人口数据采集。

  人口普查登记表分为短表和长表,短表要求登记到每户每个人,样本量原则上是100%全覆盖;长表登记的信息相对较多,一般采用大约10%的样本调查。每次人口普查条目都不断完善与变更,至今已涵盖出生、死亡、户籍、受教育程度、行业、职业、婚姻、迁移、住房、老年人口健康、妇女生育等人口和家庭属性信息。

  在两次人口普查之间,我国还组织1%人口抽样调查以及时反映中国人口变动特征,调查信息与人口普查类似,但是抽样单元往往是地级、县级等尺度。在平时年份,我国陆续开展年度1‰的人口抽样调查,但是调查条目和抽样单元的空间尺度,都远远不如人口普查或1%人口抽样调查,无法满足精确到村社、乡镇甚至区县等精细尺度的常住人口数据采集。此外,在我国长期居住和生活的跨国(境)人口日益增多的情况下,对跨国(境)常住人口的信息采集工作亦亟需提升。

  第二,公安、卫健等相关行政登记数据和新兴大数据为平时人口数据提供参考,但不能准确反映标准口径的常住人口信息。

  人口普查或1%人口抽样调查的对象,是实际在常住地居住半年(部分年份采用“一年”口径)以上的常住人口,包含本地常住人口和外来常住人口。然而,平时最容易获取的人口数据,是公安部门基于户籍登记地口径的户籍人口和暂住人口。随着我国城镇化的快速发展,大量人口离开户籍登记地,采用自主登记式采集的“暂住人口”无法覆盖全部的流动人口,已难以客观准确地反映真实的人口信息。2020年第七次人口普查拟首次将“公民身份号码”纳入调查项目,预期能够与公安部门的户籍人口数据库形成有效的衔接匹配。

  针对流动人口群体,我国卫健部门于2009年起开展流动人口动态监测调查,并共享2009-2018年流动人口样本数据,提供了来源地、目的地、定居意愿、健康状况、生育状况等丰富信息,遗憾的是,该项监测调查已经暂停。近年来,随着大数据技术日益进步和数字经济的快速发展,手机信令、App位置信息、交通刷卡等大数据为人口实时动态变化提供参考,大数据具有精细粒度时空尺度的优势,但是在全体人群覆盖度、边远地区信息采集、人口家庭属性信息等方面仍然具有明显的局限性。

  第三,村委会、居委会等基层尺度的人口数据发布和共享仍然薄弱。

  村级单元(包括村委会、牧委会和社区居委会等)是我国基层群众性自治单位,也是有明确行政管辖边界的最小单元和我国当前统计上划分城乡地域的基本单元。然而,当前各类城市统计年鉴仍然以公安部门的提供的户籍人口作为人口栏目的统计资料,2010年人口普查之后再无系统的村级常住人口普查资料。

  尽管大数据技术理论上能提供精确到经纬度、每时每刻的设备信号信息,实际上,考虑到数据隐私等,各家大数据公司平台往往发布是经过加权处理、按照地级等粗尺度汇总的大数据,大数据采用的统计口径与“常住人口”口径亦存在差异。当前,村社尺度的常住人口只能寄希望于2020年人口普查的系统汇总数据。

  四、推进常态化社区人口数据采集的建议

  基于国外经验,结合当前我国人口数据采集工作的现状和不足,从以下几个方面提出加快推进常态化、共享式的社区级人口数据采集的建议与思考:

  第一,加强行政部门间的人口信息资源共享。

  强化顶层设计,“以《统计法》修订为契机”,为各部门间的人口数据共享提供法律依据,明确和落实部门责任以及部门之间的协调机制。建立人口基础信息数据库、搭建人口信息资源共享平台,重点攻关行政登记数据编码技术、数据库链接与合成技术,全面整合各行政部门的人口信息资源。各部门数据采集任务分工明确,以街道或乡镇为基本单元,实施人口信息定期(每半年)上报与更新制度,强化居民居住地变更登记制度,解决“暂住人口”登记难以满足流动人口调查的问题。同时,

  常态化人口数据采集采取“自下而上”组织模式,各行政层级只统筹本行政层次及以下行政层级的数据管理,按需发布基于行政区划单元汇总的数据条目,不对外公开和共享个体信息数据。

  第二,补齐基层尺度人口数据发布和共享薄弱的短板。

  在微观层面,落实社区居委会、村委会等基层组织人口信息收集与更新的责任,每个基层组织按人口数量设置若干信息采集员(可兼职、也可志愿服务),常态化收集与更新人口基础信息。为提高工作效率,基层工作人员可配备移动终端信息采集设备,同时疫情中探索出的“健康码”小程序等众筹式收集方式也可以广泛推广,重视加强农村工作人员的培训。在宏观层面,进一步明确社区(行政村)作为人口普查与常态化人口信息收集基本地理单元的重要地位,设置社区(行政村)统一识别代码,对应固定的地理区域,不受行政区划调整影响,以丰富人口数据的地理信息价值和增强数据的可对比性。淡化户籍概念,强调居住地信息,避免重复登记。

  第三,以“在线滚动式调查”代替人口普查的长表方案。

  人口普查中不再进行长表调查工作,而采取“在线滚动式调查”的替代方案,可以较低的成本获取时效性较强的数据。结合申报个税等行政登记工作和国家统计局各调查总队的城乡住户调查工作,通过网上在线调查问卷的方式,每年对1000万个家庭进行月度人口信息采集,除个人详细数据外,增强对家庭、住宅数据的调查分析。在农村地区短期内灵活采取电话调查、入户调查等方式予以补充,唠家常、填数据,发挥社会网络在数据收集中的重要作用,未来随着智能手机等进一步普及和调查模式趋于成熟,城乡将采取统一的数据采集模式。

  第四,加强对跨国(境)移民的人口信息采集。

  基于外国人身份识别码,做好国家移民管理局数据与卫健部门数据的衔接工作,除做好移民来源信息登记外,将在华跨国(境)移民人口基本信息与健康信息纳入到中国人口基础信息系统统一管理,同时应保障足够样本的详细调查数据,以深入了解跨国(境)移民的动态特征。每年发布在华跨国(境)移民人口统计公报,使社会各界能够及时了解在华跨国(境)移民的现状与发展趋势,指导社会经济发展与城市建设等活动。同时,也应加强长期在国(境)外旅居和工作的中国公民信息的调查力度,提倡建立中国公民人口信息定期登记制度。

  第五,大力拓展人口信息开发的深度与广度。

  常态化的人口信息收集平台,可作国家一项重大的基础设施来建设。应与大数据、数据挖掘、云服务、地理可视化等技术相结合,加强数据共享,提供广泛、多样的数据与信息服务,可广泛用于教育、医疗、体育、文化、社会治理、城乡建设,以及公共安全等领域。未来随着人口信息时间分辨率的增强、空间信息的加持,可开发的数据产品与可提供的政策启示将大大增多,人口信息的深度与广度开发将成为重要的任务。

  (作者朱宇为福建师范大学地理科学学院研究员,林李月为福建师范大学地理科学学院副研究员,潘泽瀚为复旦大学人口研究所青年副研究员,戚伟为中国科学院地理科学与资源研究所副研究员,魏冶为东北师范大学地理科学学院副教授)

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